Algemeen

De gemeentelijke financiën zijn op orde, maar zijn niet zonder risico’s en onzekerheden. De gevolgen van de coronacrisis kunnen we in grote mate opvangen via Rijkscompensatie. Echter er blijven risico’s op oninbaarheid van betalingen waarvoor uitstel is verleend, de groei van het aantal bijstandsontvangers en ook de effecten van de tweede golf van het coronavirus en de verwachte economisch teruggang zijn reden om het weerstandsvermogen op peil te houden.  Een andere grote onzekerheid is de herverdeling van het Gemeentefonds. In oktober 2020 worden naar verwachting de eerste resultaten van deze herverdeling inzichtelijk.  

De begroting 2021 sluit met een voordelig resultaat van € 3,7 miljoen. In de jaren 2022 tot en met 2024 daalt het voordeel naar een structurele begrotingsruimte van € 0,1 miljoen. De alsmaar oplopende opschalingskorting[1] op het Gemeentefonds en de incidentele compensatie van het Rijk voor jeugdzorg zijn een belangrijke oorzaak van de daling. Wij stellen voor om meer structurele ruimte te creëren door met ingang van 2024 de behoedzaamheidsmarge sociaal domein met € 1 miljoen te verlagen naar € 1,5 miljoen. Dit is mogelijk omdat de realisatie van de besparingsopgave in het sociaal domein op koers ligt. Inmiddels is meer dan de helft van de besparing  gerealiseerd, reden om de behoedzaamheidsmarge naar beneden bij te stellen. Hierdoor ontstaat er de komende jaren ruimte voor het pakket van structurele investeringen dat wij u voorstellen, oplopend van 0,5 miljoen in 2021 tot € 0,9 miljoen in 2024.

De dekkingsgraad van het weerstandsvermogen om de risico’s op te vangen ligt behoorlijk boven de norm van 80%, dit biedt ruimte om € 10 miljoen vanuit het weerstandsvermogen toe te voegen aan de incidentele bestedingsruimte. Hieruit
stellen wij voor 2021 en verder incidentele gelden beschikbaar voor:

• Een incidenteel bestedingspakket van € 10 miljoen
• Het vormen van een coronabudget van € 2,5 miljoen  voor gerichte ondersteuning van noodlijdende sectoren en maatregelen om uitvoering te geven aan de anderhalve meter samenleving.
• Een startbedrag van € 5 miljoen om een nieuw in te stellen Strategisch Investeringsfonds te voeden. Het fonds is bestemd voor financiering van de toekomstige strategische investeringen die bijdragen aan de ambities en groei van de stad.

Door het instellen van Investeringsfonds wordt de huidige werkwijze van het Stadsontwikkelfonds overbodig. Daarom stellen wij voor de aanwezige middelen in het Stadsontwikkelfonds toe te voegen aan het nieuwe Investeringsfonds, met uitzondering van de beschikbare middelen voor initiatiefrijk Zwolle. Dit blijft beschikbaar voor initiatieven uit de stad, wij ramen voor initiatiefrijk Zwolle vanaf 2021 een afzonderlijke post direct in de begroting.

Structureel

De structurele begroting is ten opzichte van het voorjaar verslechterd door een aantal autonome ontwikkelingen. Het nadelig effect van circa € 3 miljoen heeft drie oorzaken.  Voor € 1 miljoen is dit het gevolg van reguliere groei van  bijstandslasten, exclusief de extra groei vanwege gevolgen van de coronacrisis. De gevolgen hiervan zijn in de risicoparagraaf meegenomen. Bij jeugduitgaven is sprake van een extra tariefstijging van € 0,5 miljoen (doorwerking vanuit 2020) door toepassing van de wettelijke verplichting om reële kostprijzen te hanteren. De hogere tariefstijging is het gevolg van de cao afspraken in de jeugdzorg.

De derde negatieve ontwikkeling betreft de bijstelling van de prijs- en subsidie-index op basis van actuele prijsontwikkelingen (gegevens Centraal Planbureau) en een bijstelling van de geraamde subsidie-index voor jeugdhulp. In totaal gaat het daarbij om een nadelig effect van € 1,5 miljoen.  In de tot nu gehanteerde berekeningen was de loonkostencomponent bij de jeugdhulp onvoldoende in de subsidie-index verwerkt.  

Het voordelig begrotingsresultaat over 2021 van € 3,7 miljoen voegen wij toe aan de reserve incidentele bestedingen. De resultaten voor de jaren 2022 tot en met 2024 nemen wij mee in de actualisering van het financieel perspectief bij de Perspectiefnota 2022-2025.

Overzicht besparingsopgave Hervormingsagenda sociaal domein en  concernposten volumegroei Wmo en jeugd.
Een belangrijk onderdeel in de structurele meerjarenraming is de ontwikkeling van de besparingsopgave van de Hervormingsagenda in het sociaal domein en de ontwikkeling van de autonome groei van de Wmo en Jeugdzorg. In de halfjaarrapportage over de Hervormingsagenda is een gedetailleerd overzicht opgenomen van de besparingsopgave. Hier volstaan we met een totaaloverzicht van de opgave en de verhouding met de behoedzaamheidsmarge sociaal domein.

De behoedzaamheidsmarge is enige jaren geleden ingesteld om het risico van niet of later in de tijd te realiseren besparingsopbrengsten in het sociaal domein op te vangen. Bij aanvang is de behoedzaamheidsmarge op structureel € 2,5 miljoen gesteld. Inmiddels is meer dan de helft van de besparingsopgave gerealiseerd en vinden wij het verantwoord om de behoedzaamheidsmarge vanaf 2024 te verlagen naar € 1,5 miljoen.
De maatregel om te besparen op de nieuwe aanbesteding van Wmo-hulpmiddelen (€ 0,7 miljoen) wordt niet gerealiseerd. Voorlopig is dit effect ten laste van de behoedzaamheidsmarge gebracht. Wij gaan onderzoeken of er alternatieve invulling van de besparing mogelijk is, voorlopig is de alternatieve opbrengst in 2024 opgevoerd.

Voor volumegroei in de jeugd- en Wmo- uitgaven houden wij conform de eerdere afspraak jaarlijks budget beschikbaar in de meerjarenraming, evenzo voor mogelijke volumegroei vanwege de aanzuigende werking die we verwachten door de invoering van het abonnementstarief in de Wmo. Jaarlijks wordt beoordeeld of het budget nodig is om de autonome groei te faciliteren.  

Op dit moment vinden er landelijke onderzoeken plaats naar de stijgende uitgaven op jeugdhulp en de effecten van de  invoering van het abonnementstarief. Besluiten over eventuele compensatie voor de extra uitgaven worden overgelaten aan het nieuwe kabinet.

Incidenteel

De incidentele bestedingsruimte wordt normaliter bepaald door de beschikbare middelen in de reserve incidentele bestedingen en het Stadsontwikkelfonds, aangevuld met een voordelig begrotingsresultaat (2021) en  een eventuele inzet van een surplus in de weerstandsvermogen.  

Investeringsfonds/Stadsontwikkelfonds
Zwolle staat aan de vooravond van een schaalsprong. Door de groei van de stad neemt de komende jaren de investeringsvraag in nieuwe (gebieds) ontwikkelingen fors toe. Om ons voor te bereiden op de toekomstige investeringsvraag is het nodig financieringsruimte in de meerjarenraming te creëren. In de begroting 2021 gaan wij daar een start mee maken door € 5 miljoen te storten in een nieuw te vormen Investeringsfonds. Het fonds is gekoppeld aan een nog op te stellen Strategische Investeringsagenda. De komende maanden gaan wij de Investeringsagenda verder uitwerken, zodat er bij de Perspectiefnota 2022-2025  vervolgstappen gezet kunnen worden.  

Met het instellen van het Investeringsfonds wordt het Stadsontwikkelfonds overbodig, dit fonds heffen wij per 1-1-2021 op. Het Stadsontwikkelfonds was oorspronkelijk bedoeld om investeringsprojecten die passen bij de ambitie van de stad met gemeentelijke cofinanciering te kunnen ondersteunen. Later is daar aan toegevoegd dat ook kleine initiatieven (initiatiefrijk Zwolle) die een bijdrage leveren aan de ontwikkeling van de stad tot maximaal € 15.000 een beroep kunnen doen op het fonds, indien er sprake is van cofinanciering.  Het hiervoor binnen het Stadsontwikkelfonds gereserveerde budget (€ 50.000) is nagenoeg op. Wij onderstrepen het belang van de doorontwikkeling van initiatiefrijk Zwolle en ramen daarvoor vanaf 2021 rechtstreeks een afzonderlijk budget in de begroting.  Bij de begroting 2021 stellen wij € 50.000 beschikbaar.

Reserve incidentele bestedingen

Naast het Investeringsfonds voor strategische investeringen beschikken wij over een vrije bestedingsruimte in de reserve incidentele bestedingen.  Na toevoeging van het voordelig begrotingsresultaat over 2021 van € 3,7 miljoen en € 5 miljoen vanuit het weerstandsvermogen is ruim € 21 miljoen in de reserve aanwezig.  In de voorliggende begroting doen wij voorstellen om € 2,5 miljoen beschikbaar te stellen als coronabudget voor gerichte ondersteuning van noodlijdende sectoren en voor maatregelen om uitvoering te geven aan de anderhalve meter samenleving. Voor aanvulling van de voorziening afval komt € 3 miljoen beschikbaar.  Het pakket aan incidentele bestedingsvoorstellen voor de jaren 2021 tot en met 2023 bedraagt circa € 10 miljoen en wordt hier toegelicht; link naar bestedingsvoorstellen Begroting 2021.

Weerstandsvermogen

In de nota risicomanagement en weerstandsvermogen is een normratio afgesproken van 0,8. Dit betekent dat 80% van de risico’s afgedekt moet zijn door het beschikbare weerstandsvermogen (algemene concernreserve plus post onvoorzien). Daarnaast is afgesproken dat geen directe actie nodig is ingeval de ratio zich tussen de 60% en 100% bevindt.  
Op basis van de in augustus gehouden risico-inventarisatie komt het risicobedrag uit op € 48,1 miljoen. Het risicobedrag ligt daarmee hoger dan in het voorjaar. Het uitbreken van de coronacrisis is daar een belangrijke oorzaak van. Daarnaast zien wij dat ook de risico’s door nieuw te openen  grondexploitaties toenemen.  Voor risico’s vanwege corona houden wij voorlopig rekening met een risicobedrag van € 5 miljoen. In het voorjaar van 2021 zullen wij op basis van de jaarrekening 2020 en de dan actuele informatie bepalen of het risicobedrag bijstelling behoeft. In de informatienota “Actueel beeld financiële gevolgen coronacrisis voor Zwolle’ is een uitgebreide uiteenzetting gegeven van de risico’s.

Na toevoeging van het resultaat van de Berap 2020 bedraagt het weerstandsvermogen € 56 miljoen, hetgeen overeenkomt met een dekkingsgraad van 116%. Ondanks de onzekerheid over de mogelijke financiële gevolgen van een tweede coronagolf en de verwachte economische teruggang vinden wij het verantwoord om € 10 miljoen aan het weerstandsvermogen te onttrekken en voor de helft  toe te voegen aan het Investeringsfonds (€ 5 miljoen) en voor de andere helft aan de reserve incidentele bestedingen (€ 5 miljoen), omdat wij zien dat er op de korte en langere termijn middelen nodig zijn om uitvoering te geven aan de ontwikkeling van de stad.  Het gaat om de goede balans tussen investeren en ruimte houden om risico’s af te dekken. Daarbij hebben wij meegewogen dat de reële winstverwachting in  de MeerjarenPrognose Vastgoed (MPV) 2021 op circa € 10 miljoen ligt.  Het definitieve resultaat van de MPV zal begin 2021 worden bepaald en worden betrokken bij de afwegingen in het kader van de Perspectiefnota 2022 - 2025.

Na de onttrekking van € 10 miljoen aan het weerstandsvermogen resteert een dekkingsgraad van 96%. Daarmee blijven we nog royaal boven de norm van 80% en houden we ruimte om bijvoorbeeld extra nadelen vanwege de tweede coronagolf en economische teruggang op te vangen.

Septembercirculaire
De financiële gevolgen van de septembercirculaire 2020 over de bijdrage uit het Gemeentefonds zijn nog niet in de begroting 2021 verwerkt. Deze leggen wij u in een afzonderlijk voorstel voor als onderdeel van het Najaarsmoment 2020. De meerjarige effecten ervan nemen wij mee bij het opstellen van de Perspectiefnota 2022-2025.

[1] De opschalingskorting is in de crisistijd door het Rijk ingevoerd voor een periode van 10 jaar (2015-2025)  om te komen tot minder en grotere gemeenten waardoor efficiency mogelijk zou zijn. De beoogde beweging is echter landelijk niet doorgezet, maar de korting is blijven bestaan. Deze korting wordt ieder jaar groter en loopt vanaf 2020 nog met € 5 miljoen op tot een bedrag van € 7 miljoen in 2025 voor Zwolle.